作者：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全監(jiān)管司司長(zhǎng) 徐景和
食品安全問題事關(guān)民生福祉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、民族尊嚴(yán)和國(guó)家形象，已成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的重大社會(huì)問題。從2003年探索建立食品安全綜合監(jiān)督體系開始，我國(guó)食品安全監(jiān)管改革已走過近十年的歷程。這十年是我國(guó)食品安全監(jiān)管制度不斷完善的十年，是我國(guó)食品安全整頓治理逐步深化的十年，是我國(guó)食品安全監(jiān)管能力穩(wěn)步提高的十年，也是我國(guó)食品安全形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)的十年。當(dāng)前，食品安全工作已進(jìn)入新的發(fā)展階段。多年的實(shí)踐啟示我們，應(yīng)當(dāng)從多角度、多領(lǐng)域、多視野來認(rèn)識(shí)和把握"食品安全"這一重要命題。
健康性產(chǎn)品 支柱性產(chǎn)業(yè)
食品是人類賴以生存和發(fā)展最基本、最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。食品消費(fèi)屬于全球性消費(fèi)、全民性消費(fèi)、必需性消費(fèi)、終身性消費(fèi)和一次性消費(fèi)，這種消費(fèi)事關(guān)每個(gè)國(guó)家、每個(gè)民族、每個(gè)家庭和每個(gè)人的健康與幸福。有哲學(xué)家曾經(jīng)將健康作為國(guó)家和社會(huì)所仰仗的一切歡樂和幸福的基礎(chǔ)，稱健康為人生的第一財(cái)富。鑒于健康對(duì)家庭、社會(huì)、民族和國(guó)家的特殊重要性，1953年世界衛(wèi)生組織就響亮地提出"健康是金子"的主題口號(hào)，號(hào)召全世界更加關(guān)注健康問題。隨著人們生活從溫飽型向小康型、享受型的轉(zhuǎn)變，全社會(huì)對(duì)健康問題的關(guān)注程度越來越高，對(duì)食品安全的關(guān)注程度也越來越高。食品安全問題必然成為公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題之一。關(guān)注食品安全，就是關(guān)注人類的生存和發(fā)展，就是關(guān)注自身的健康與幸福。
作為健康性產(chǎn)品，食品應(yīng)當(dāng)具有健康性產(chǎn)品的共同要求，即安全與有效（加工產(chǎn)品往往還包括穩(wěn)定）。安全性是指產(chǎn)品無毒無害，不給消費(fèi)者的健康造成各種危害的屬性。有效性是指各類健康產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合其應(yīng)有功能的屬性。不同產(chǎn)品的功能屬性有所不同，食品的功能屬性是營(yíng)養(yǎng)性，即食品應(yīng)當(dāng)具備其應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)，能夠維系和促進(jìn)人的健康。安全是法律對(duì)各類健康性產(chǎn)品屬性的最低要求。食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)的前提是：食品必須安全，能夠保障人的健康。食品如果跌破安全底線，就會(huì)喪失食品成為食品的基本屬性。鑒于食品與人類健康的密切相關(guān)，在古代，有些部落和民族往往將食品與圣潔、純凈等聯(lián)系在一起，堅(jiān)信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必須堅(jiān)持安字為首、嚴(yán)字當(dāng)頭、好字為先的基本要求，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的管理，對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)行嚴(yán)厲的懲戒。
食品產(chǎn)業(yè)屬于永恒不衰的生命產(chǎn)業(yè)。在許多國(guó)家和地區(qū)，食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)。對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)，人們有不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者主張：在目標(biāo)期內(nèi)增加值能達(dá)GDP總量的5%以上的產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。對(duì)食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)，許多人往往感到詫異甚至迷惑。將食品產(chǎn)業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)，需要從食品產(chǎn)業(yè)的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)值和效益等方面進(jìn)行綜合分析。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)上看，食品產(chǎn)業(yè)涉及第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、飲料制造業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)中的餐飲業(yè)等三個(gè)業(yè)態(tài)；從跨越環(huán)節(jié)上看，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2011年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為471564億元，比上年增長(zhǎng)9.2%;全國(guó)規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)31735家，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)價(jià)食品工業(yè)總產(chǎn)值78078.32億元，同比增長(zhǎng)31.6%，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重的9.1%.截止2011年底，全國(guó)持證餐飲服務(wù)單位約250萬家，餐飲業(yè)零售額達(dá)到20635億元，同比增長(zhǎng)16.9%，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的11.2%.食品產(chǎn)業(yè)具有業(yè)態(tài)多、鏈條長(zhǎng)、產(chǎn)值高等顯著特點(diǎn)。食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)，食品安全問題自然成為事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重大經(jīng)濟(jì)問題。三鹿嬰幼兒奶粉事件對(duì)我國(guó)乳制品產(chǎn)業(yè)的巨大影響啟示國(guó)人：食品安全問題事關(guān)國(guó)計(jì)民生，關(guān)注食品安全問題，就是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各級(jí)政府不僅要從社會(huì)和諧、民生改善的角度思考食品安全，也要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的角度把握食品安全，要更加自覺地把食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等有機(jī)地結(jié)合起來，將食品安全納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)體系中。
永恒性主題 世界性難題
食品安全問題貫穿于人類社會(huì)發(fā)展的全過程。從發(fā)展進(jìn)程來看，早期的食品安全問題主要表現(xiàn)為食品供給問題，也就是數(shù)量安全問題。這時(shí)的食品安全問題往往也被稱為糧食安全問題。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織多次召開世界糧食大會(huì)，共同研究如何解決食品數(shù)量供給，使人類免于饑餓的長(zhǎng)期困擾。此時(shí)，解決食品安全問題的主力部門是各國(guó)的農(nóng)業(yè)部門（當(dāng)然也包括其他部門的參與）。在食品供給問題初步解決后，新的食品安全問題，即生物性風(fēng)險(xiǎn)和化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)凸顯出來。破解食品中的生物性風(fēng)險(xiǎn)，許多國(guó)家的主力部門為衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門。無論是從發(fā)現(xiàn)問題的角度，還是從解決問題的角度來看，這些部門大都可以得心應(yīng)手，因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)際社會(huì)對(duì)食品中的生物性風(fēng)險(xiǎn)問題已有了較充分的認(rèn)識(shí)，破解這些難題不僅有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且還有相關(guān)的檢驗(yàn)方法等。
面對(duì)化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)問題，由于其風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、廣泛性和不可預(yù)測(cè)性，許多國(guó)家的衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門受監(jiān)管能力的限制，往往則難以做到游刃有余，時(shí)常受到社會(huì)的質(zhì)疑甚至責(zé)罵。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，這種食品安全風(fēng)險(xiǎn)破解的主力部門基本轉(zhuǎn)移到公安司法部門（衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門也會(huì)隨著監(jiān)管實(shí)踐的豐富而逐步完善化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)的破解方法），因?yàn)楣菜痉ú块T在偵破案件、打擊犯罪方面往往擁有更多的資源、技術(shù)和方法等。為適應(yīng)這種需求，有的國(guó)家食品安全監(jiān)管部門與公安司法部門建立了良好的合作機(jī)制，也有的國(guó)家賦予了食品安全監(jiān)管部門一定的刑事偵查權(quán)力。此外，隨著新原料、新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝的廣泛使用，新的食品安全問題仍將接連不斷地出現(xiàn)?？v觀世界，食品安全的歷史其實(shí)就是一部問題史，而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的無數(shù)探索和實(shí)踐，不斷推動(dòng)著社會(huì)實(shí)現(xiàn)螺旋式甚至跨越式的進(jìn)步。
食品安全問題屬于非傳統(tǒng)安全問題，具有跨國(guó)性、全球性、社會(huì)性、突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性等顯著特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化步伐的加快，各種化學(xué)性和生物性的污染在全球范圍內(nèi)以超乎尋常的廣度和深度擴(kuò)散著。食品安全問題已跨越國(guó)界，嚴(yán)重影響著人類的生存和社會(huì)的發(fā)展，成為人類社會(huì)共同面臨的重大課題。
2000年，世界衛(wèi)生組織召開第53屆世界衛(wèi)生大會(huì)，通過了《關(guān)于食品安全的WHA53.15號(hào)決議》并指出：鑒于食品中致病微生物、生物毒素和化學(xué)污染物有關(guān)的食源性疾病對(duì)世界上成百萬人民的健康造成的嚴(yán)重威脅，大會(huì)敦促成員國(guó)共同采取行動(dòng)來努力提高食品安全的保障水平。2002年，世界衛(wèi)生組織通過《全球食品安全戰(zhàn)略：增進(jìn)健康需要更加安全的食品》，分析了國(guó)際社會(huì)在食品安全方面所面臨的挑戰(zhàn)，提出了全球食品安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是降低食源性疾病對(duì)健康及社會(huì)的影響，并為此提出加強(qiáng)食源性致病菌監(jiān)測(cè)體系等七項(xiàng)具體措施及行動(dòng)方案。2003年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合出版了《保障食品的安全和質(zhì)量：強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系指南》，強(qiáng)調(diào)在全球范圍內(nèi)，食源性疾病的發(fā)病率日趨上升，食品安全和質(zhì)量要求不斷出現(xiàn)的爭(zhēng)端嚴(yán)重阻礙了國(guó)際食品貿(mào)易的發(fā)展。全球食品貿(mào)易的嶄新環(huán)境促使進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)均要履行重要的義務(wù)，以加強(qiáng)各自的食品安全保障體系。
此后，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織多次召開會(huì)議，研究解決食品安全問題的策略、手段和行動(dòng)。破解食品安全這一世界性難題，已逐步成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)與行動(dòng)。在食品安全領(lǐng)域，沒有哪個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身，也沒有哪個(gè)國(guó)家可以高枕無憂，更沒有那個(gè)國(guó)家可以沾沾自喜。解決食品安全這一非傳統(tǒng)安全問題，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都需要樹立新的安全觀，堅(jiān)持平等、互信、合作、共贏的原則，通過強(qiáng)化協(xié)作共擔(dān)，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)給各方帶來的損失。
無限性需求 有限性供給
食品安全問題與公眾的身體健康和生命安全緊密相聯(lián)。在人類的生存問題基本解決后，各種發(fā)展問題便紛至沓來，且相互疊加，呈現(xiàn)出更大的復(fù)雜性、廣泛性和艱巨性。隨著健康意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的不斷提升，公眾往往對(duì)食品安全問題采取"零容忍"的態(tài)度，要求所有的食品都應(yīng)當(dāng)無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。也就是說，食品安全應(yīng)當(dāng)達(dá)到完美的境地。
消費(fèi)者對(duì)食品安全這種無限性、絕對(duì)性、完美性的需求，源于人的生命和健康的不可侵害性，源于食品提供營(yíng)養(yǎng)、促進(jìn)健康的特殊功能，源于食品一次性消費(fèi)、全民性消費(fèi)、終身性消費(fèi)等顯著特點(diǎn)。公眾對(duì)食品安全的無限性、絕對(duì)性、完美性需求，是推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作不斷接近目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)超越的巨大動(dòng)力。然而，與公眾對(duì)食品安全的無限性需求相比，社會(huì)對(duì)保障食品安全的能力供給則是有限的。這一問題在發(fā)展中國(guó)家存在，在發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，在發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)得更為突出。
首先，食品安全從來就是個(gè)相對(duì)的概念。脫離真空環(huán)境下的絕對(duì)食品安全是不存在的。古希臘有句名言：萬物皆有毒，關(guān)鍵看劑量。中國(guó)古代也有類似的說法，如萬物皆有毒，只要分量足。因此，食品安全問題說到底是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問題，即食品安全中的危害因素不得超過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的閾值。危害因素被控制在一定限量?jī)?nèi)的食品，就是法律意義上的安全食品。
其次，食品安全問題與人類認(rèn)知水平密切相關(guān)。隨著人類對(duì)食品安全知識(shí)的不斷積累和認(rèn)識(shí)能力的不斷提升，人們對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不斷深化。"瘦肉精"事件就是典型事例。最初"瘦肉精"是作為科技進(jìn)步的成果予以推廣的，后來隨著實(shí)踐的不斷深入，人們才發(fā)現(xiàn)其存在的危害性。事實(shí)上，沒有一定程度的累積，食品安全往往并不以"問題"的形態(tài)展現(xiàn)出來。
再次，食品安全問題與社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。食品安全不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步有關(guān)，而且與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理相聯(lián)。影響食品安全的因素可以從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、文化等多方面進(jìn)行分析，這里既有產(chǎn)生決定力的近因，也有發(fā)揮影響力的遠(yuǎn)因。食品安全是多種因素綜合作用的結(jié)果。
所以，食品安全問題在一定程度上是社會(huì)問題乃至人類問題的折射。解決食品安全問題不能僅就食品安全問題論食品安全問題。目前，無論是發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全問題的破解能力都有待進(jìn)一步提升，而在全球化時(shí)代，有效解決食品安全問題，發(fā)展中國(guó)家比發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著更大的挑戰(zhàn)，承受著更大的壓力。
對(duì)于公眾的食品安全預(yù)期，需要以科學(xué)、理性、務(wù)實(shí)的態(tài)度予以引導(dǎo)。食品消費(fèi)存在偶然風(fēng)險(xiǎn)，這在世界各國(guó)普遍存在。消費(fèi)者進(jìn)行食品消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的選擇。如不購買無生產(chǎn)合格證明的食品，不到無許可證的餐飲服務(wù)單位就餐，不食用國(guó)家法律明令禁止的食品。
在許多國(guó)家和地區(qū)，食品安全監(jiān)管部門的使命往往被定位在最大限度的"減少"和最大限度的"提高"上。所謂最大限度的"減少"，是指最大限度地減少食源性疾病對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)的影響；所謂最大限度的"提高"，是指最大限度地提高國(guó)民對(duì)食品安全或食品消費(fèi)的信任和信心。
階段性特征 跨越性進(jìn)步
當(dāng)前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域的主要矛盾是廣大人民群眾對(duì)食品安全快速增長(zhǎng)的需求同社會(huì)主義初級(jí)階段相對(duì)滯后的食品安全生產(chǎn)力之間的矛盾。在我國(guó)，食品安全工作具有明顯的階段性特征，這是由我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的。
改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒓s化水平不斷提升，但食品產(chǎn)業(yè)多、小、散、低的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重；各級(jí)政府對(duì)食品安全工作的投入力度不斷增大，但廣大基層的食品安全監(jiān)管力量依然較為薄弱；食品安全監(jiān)管體制改革不斷推進(jìn)，但監(jiān)管力量的整合和監(jiān)管效能的提升依然需要強(qiáng)化；食品安全監(jiān)管制度不斷完善，但監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式方法仍然需要不斷創(chuàng)新。正確認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全的階段性特征，要求必須始終堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，把理想與現(xiàn)實(shí)有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排、因地制宜、循序漸進(jìn)，推進(jìn)我國(guó)的食品安全不斷取得新進(jìn)展。
改革開放以來，我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)格局發(fā)生了深刻變化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多元化，消費(fèi)需求多層次，食品產(chǎn)量持續(xù)增加，質(zhì)量逐步提高，食品供給由長(zhǎng)期以來的總體短缺、品種單調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量充足和品種多樣。伴隨著這些變化，我國(guó)食品安全監(jiān)管事業(yè)不斷發(fā)展與進(jìn)步。
近年來，我國(guó)頒布《食品安全法》，食品安全監(jiān)管理念和機(jī)制不斷創(chuàng)新；成立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的高端協(xié)調(diào)；改革食品安全監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的階段目標(biāo)；建立國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，初步確立食品安全科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)；加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)步伐，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；深入開展食品安全專項(xiàng)整治和綜合治理，加快破解食品安全突出問題；全面加強(qiáng)食品安全宣傳教育，穩(wěn)步提升全社會(huì)的食品安全意識(shí)。食品安全監(jiān)管工作正在實(shí)現(xiàn)跨越性進(jìn)步，為繼續(xù)深入推進(jìn)食品安全改革和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。今天，我國(guó)已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上謀劃食品安全監(jiān)管工作。
社會(huì)性問題 優(yōu)先性領(lǐng)域
食品安全問題屬于重大社會(huì)問題，其涉及多環(huán)節(jié)、多部門、多層次、多領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)諸多方面有著重要的影響；涉及到每個(gè)人、每個(gè)家庭乃至整個(gè)國(guó)家，倍受社會(huì)的普遍關(guān)注；受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理、誠(chéng)信發(fā)育等影響和制約，需要多方面綜合治理。食品安全已成為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域完全可以成為我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要試驗(yàn)田。在食品安全領(lǐng)域，政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同的利益相關(guān)者存在著共同的利益基礎(chǔ)--安全。在命運(yùn)共同體下，食品安全治理絕不是單個(gè)利益主體的單邊活動(dòng)，而是多個(gè)利益主體的共同活動(dòng)，是不同利益主體之間的互動(dòng)。許多食品安全風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)各方面共同認(rèn)識(shí)，共同管理，共同應(yīng)對(duì)。
隨著改革開放的逐步深化，全社會(huì)的食品安全需求不斷提高，食品安全意識(shí)在不斷提升，食品安全視野在不斷拓展，食品安全文化在不斷豐富。在此新的發(fā)展時(shí)期，解決食品安全問題必須堅(jiān)持大社會(huì)治理觀，更加自覺地把食品安全工作放在大趨勢(shì)、大格局中去思考和謀劃，堅(jiān)持多策并舉、綜合施治的工作思路，從理念、法制、體制、機(jī)制、方式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，從責(zé)任、體系、能力、監(jiān)管、考核等方面狠抓落實(shí)。
食品安全屬于基本民生問題，近年來被納入民生改善領(lǐng)域予以強(qiáng)調(diào)。在2011和2012年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，食品安全工作被列入"加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生"部分，要求各級(jí)政府優(yōu)先重視、優(yōu)先投入、優(yōu)先安排、優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)先保障。相對(duì)于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的突出成就，社會(huì)建設(shè)仍相對(duì)滯后，而食品安全在整個(gè)社會(huì)建設(shè)中還處于薄弱方面。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)將食品安全工作擺在更為突出的位置，在政策支持、經(jīng)費(fèi)投入、隊(duì)伍建設(shè)、項(xiàng)目安排等方面給予更多的傾斜。只有食品安全得到切實(shí)的保障，社會(huì)主義和諧社會(huì)和小康社會(huì)才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
聚焦性關(guān)注 放大性傳播
在食品領(lǐng)域，安全與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)立統(tǒng)一，此消彼長(zhǎng)。有效解決食品安全問題，必須積極預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)?？v觀世界各國(guó)，這種積極預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的成效大多以解決問題的方式展示出來，然而"解決"的過程和結(jié)果往往被人們所忽略，"問題"卻成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這種聚焦往往會(huì)產(chǎn)生暈輪效應(yīng)，使得簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，或者局部問題全局化、全局問題局部化，形成光怪陸離的集合與放大現(xiàn)象。在當(dāng)前這樣一個(gè)信息化、全媒體時(shí)代，食品安全問題在許多國(guó)家都容易成為社會(huì)情緒的表達(dá)對(duì)象。食品安全監(jiān)管工作往往被賦予了更大的社會(huì)責(zé)任，在一定程度上超越了其職責(zé)和能力，需要全社會(huì)給予更多的理解。
在信息化、全媒體時(shí)代，食品安全問題被聚焦、集成后往往會(huì)快速性、放大性傳播。食品安全問題往往成為媒體與觀眾的"偏愛".有時(shí)"真理還在穿鞋，謊言卻已走遍天下".在時(shí)空壓縮與時(shí)空延伸現(xiàn)象并存的世界里，食品安全永遠(yuǎn)是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的領(lǐng)域。在這種環(huán)境下，食品安全問題往往更容易成為公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。食品安全問題的放大，往往是風(fēng)險(xiǎn)影響的放大、社會(huì)情緒的放大、監(jiān)管責(zé)任的放大。當(dāng)前，食品安全工作已成為重大的政治問題和社會(huì)問題，需要從全局性和戰(zhàn)略上科學(xué)把握和積極應(yīng)對(duì)。
全局性建構(gòu) 漸進(jìn)性改革
食品安全工作涉及體制、法制、機(jī)制、文化等多領(lǐng)域，涉及種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通、貯存、銷售、消費(fèi)等多環(huán)節(jié)，涉及監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)、信息、評(píng)價(jià)、宣傳、教育等多要素。應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，對(duì)食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性建構(gòu)。這里的建構(gòu)，既包括中央和地方的關(guān)系，也包括行政和技術(shù)的關(guān)系，還包括政府與社會(huì)的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、組織、要素、手段等已基本具備，如何按照科學(xué)監(jiān)管的要求，以最大限度、最佳方式整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、凝聚力量、提升效能，是我國(guó)食品安全監(jiān)管改革所應(yīng)關(guān)注的重要問題。食品安全監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)有明確的預(yù)期目標(biāo)和具體的線路圖，以激勵(lì)和導(dǎo)引社會(huì)各界向著預(yù)期的目標(biāo)不斷努力。
食品安全監(jiān)管改革涉及多方面，核心內(nèi)容是監(jiān)管體制。隨著食品安全監(jiān)管工作不斷走向深入，監(jiān)管體制改革不可避免的成為改革的重點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)已進(jìn)行了多次食品安全監(jiān)管體制改革。在具體監(jiān)管上，實(shí)現(xiàn)了"雙軌"變"單軌"的目標(biāo)，即在一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)上由衛(wèi)生、質(zhì)量?jī)梢乇O(jiān)管變?yōu)橐粋€(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由安全一要素監(jiān)管；在綜合協(xié)調(diào)上，基本實(shí)現(xiàn)了"部分"變"全部"的目標(biāo)，即把跨環(huán)節(jié)、跨部門的監(jiān)管要素從部分納入綜合協(xié)調(diào)到全部統(tǒng)一納入綜合協(xié)調(diào)。我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革取得了階段性成效。從國(guó)際社會(huì)改革來看，食品安全監(jiān)管體制是許多國(guó)家食品安全改革的首選項(xiàng)目。食品安全監(jiān)管體制的選擇往往受到憲政體制、監(jiān)管理念、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)文化等方面的影響。近十年來，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的目標(biāo)始終定位在科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威和高效上。隨著食品安全監(jiān)管工作不斷走向深入，監(jiān)管體制改革已成為改革的重點(diǎn)。食品安全監(jiān)管體制的改革，應(yīng)當(dāng)有利于最大限度地整合監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效能，有利于最大限度地提振國(guó)民對(duì)民生改善、社會(huì)進(jìn)步的信心。
我國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)是世界食品產(chǎn)業(yè)的縮影，我國(guó)的食品安全管理是我國(guó)社會(huì)管理的縮影。兩個(gè)"縮影"表明，無論從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，還是從安全監(jiān)管的角度來看，我國(guó)的食品安全工作都處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代快速轉(zhuǎn)軌的過程。在快速轉(zhuǎn)軌的過程中，我們有進(jìn)步的快樂，也有成長(zhǎng)的煩惱，但成長(zhǎng)本身就是希望。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，食品安全這一世界性難題在我國(guó)必將逐步得以破解，食品安全保障水平也必將不斷提升。
作者簡(jiǎn)介：
徐景和
國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全監(jiān)管司司長(zhǎng)，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士、法學(xué)碩士，北京大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)社科院法學(xué)研究所法學(xué)博士后；曾擔(dān)任食品安全監(jiān)察司副司長(zhǎng)、食品安全協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)、辦公室副主任、國(guó)家食品藥品稽查專員；主要研究領(lǐng)域：食品安全監(jiān)管、司法鑒定改革、判例制度創(chuàng)新；主編《食品安全綜合監(jiān)督探索研究》等多部著作，發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇。
食品安全問題事關(guān)民生福祉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、民族尊嚴(yán)和國(guó)家形象，已成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的重大社會(huì)問題。從2003年探索建立食品安全綜合監(jiān)督體系開始，我國(guó)食品安全監(jiān)管改革已走過近十年的歷程。這十年是我國(guó)食品安全監(jiān)管制度不斷完善的十年，是我國(guó)食品安全整頓治理逐步深化的十年，是我國(guó)食品安全監(jiān)管能力穩(wěn)步提高的十年，也是我國(guó)食品安全形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)的十年。當(dāng)前，食品安全工作已進(jìn)入新的發(fā)展階段。多年的實(shí)踐啟示我們，應(yīng)當(dāng)從多角度、多領(lǐng)域、多視野來認(rèn)識(shí)和把握"食品安全"這一重要命題。
健康性產(chǎn)品 支柱性產(chǎn)業(yè)
食品是人類賴以生存和發(fā)展最基本、最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。食品消費(fèi)屬于全球性消費(fèi)、全民性消費(fèi)、必需性消費(fèi)、終身性消費(fèi)和一次性消費(fèi)，這種消費(fèi)事關(guān)每個(gè)國(guó)家、每個(gè)民族、每個(gè)家庭和每個(gè)人的健康與幸福。有哲學(xué)家曾經(jīng)將健康作為國(guó)家和社會(huì)所仰仗的一切歡樂和幸福的基礎(chǔ)，稱健康為人生的第一財(cái)富。鑒于健康對(duì)家庭、社會(huì)、民族和國(guó)家的特殊重要性，1953年世界衛(wèi)生組織就響亮地提出"健康是金子"的主題口號(hào)，號(hào)召全世界更加關(guān)注健康問題。隨著人們生活從溫飽型向小康型、享受型的轉(zhuǎn)變，全社會(huì)對(duì)健康問題的關(guān)注程度越來越高，對(duì)食品安全的關(guān)注程度也越來越高。食品安全問題必然成為公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題之一。關(guān)注食品安全，就是關(guān)注人類的生存和發(fā)展，就是關(guān)注自身的健康與幸福。
作為健康性產(chǎn)品，食品應(yīng)當(dāng)具有健康性產(chǎn)品的共同要求，即安全與有效（加工產(chǎn)品往往還包括穩(wěn)定）。安全性是指產(chǎn)品無毒無害，不給消費(fèi)者的健康造成各種危害的屬性。有效性是指各類健康產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合其應(yīng)有功能的屬性。不同產(chǎn)品的功能屬性有所不同，食品的功能屬性是營(yíng)養(yǎng)性，即食品應(yīng)當(dāng)具備其應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)，能夠維系和促進(jìn)人的健康。安全是法律對(duì)各類健康性產(chǎn)品屬性的最低要求。食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)的前提是：食品必須安全，能夠保障人的健康。食品如果跌破安全底線，就會(huì)喪失食品成為食品的基本屬性。鑒于食品與人類健康的密切相關(guān)，在古代，有些部落和民族往往將食品與圣潔、純凈等聯(lián)系在一起，堅(jiān)信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必須堅(jiān)持安字為首、嚴(yán)字當(dāng)頭、好字為先的基本要求，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的管理，對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)行嚴(yán)厲的懲戒。
食品產(chǎn)業(yè)屬于永恒不衰的生命產(chǎn)業(yè)。在許多國(guó)家和地區(qū)，食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)。對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)，人們有不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者主張：在目標(biāo)期內(nèi)增加值能達(dá)GDP總量的5%以上的產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。對(duì)食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)，許多人往往感到詫異甚至迷惑。將食品產(chǎn)業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)，需要從食品產(chǎn)業(yè)的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)值和效益等方面進(jìn)行綜合分析。從產(chǎn)業(yè)形態(tài)上看，食品產(chǎn)業(yè)涉及第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、飲料制造業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)中的餐飲業(yè)等三個(gè)業(yè)態(tài)；從跨越環(huán)節(jié)上看，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)涉及種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2011年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為471564億元，比上年增長(zhǎng)9.2%;全國(guó)規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)31735家，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)價(jià)食品工業(yè)總產(chǎn)值78078.32億元，同比增長(zhǎng)31.6%，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重的9.1%.截止2011年底，全國(guó)持證餐飲服務(wù)單位約250萬家，餐飲業(yè)零售額達(dá)到20635億元，同比增長(zhǎng)16.9%，占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的11.2%.食品產(chǎn)業(yè)具有業(yè)態(tài)多、鏈條長(zhǎng)、產(chǎn)值高等顯著特點(diǎn)。食品產(chǎn)業(yè)屬于支柱產(chǎn)業(yè)，食品安全問題自然成為事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重大經(jīng)濟(jì)問題。三鹿嬰幼兒奶粉事件對(duì)我國(guó)乳制品產(chǎn)業(yè)的巨大影響啟示國(guó)人：食品安全問題事關(guān)國(guó)計(jì)民生，關(guān)注食品安全問題，就是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各級(jí)政府不僅要從社會(huì)和諧、民生改善的角度思考食品安全，也要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的角度把握食品安全，要更加自覺地把食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等有機(jī)地結(jié)合起來，將食品安全納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)體系中。
永恒性主題 世界性難題
食品安全問題貫穿于人類社會(huì)發(fā)展的全過程。從發(fā)展進(jìn)程來看，早期的食品安全問題主要表現(xiàn)為食品供給問題，也就是數(shù)量安全問題。這時(shí)的食品安全問題往往也被稱為糧食安全問題。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織多次召開世界糧食大會(huì)，共同研究如何解決食品數(shù)量供給，使人類免于饑餓的長(zhǎng)期困擾。此時(shí)，解決食品安全問題的主力部門是各國(guó)的農(nóng)業(yè)部門（當(dāng)然也包括其他部門的參與）。在食品供給問題初步解決后，新的食品安全問題，即生物性風(fēng)險(xiǎn)和化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)凸顯出來。破解食品中的生物性風(fēng)險(xiǎn)，許多國(guó)家的主力部門為衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門。無論是從發(fā)現(xiàn)問題的角度，還是從解決問題的角度來看，這些部門大都可以得心應(yīng)手，因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)際社會(huì)對(duì)食品中的生物性風(fēng)險(xiǎn)問題已有了較充分的認(rèn)識(shí)，破解這些難題不僅有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而且還有相關(guān)的檢驗(yàn)方法等。
面對(duì)化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)問題，由于其風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、廣泛性和不可預(yù)測(cè)性，許多國(guó)家的衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門受監(jiān)管能力的限制，往往則難以做到游刃有余，時(shí)常受到社會(huì)的質(zhì)疑甚至責(zé)罵。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，這種食品安全風(fēng)險(xiǎn)破解的主力部門基本轉(zhuǎn)移到公安司法部門（衛(wèi)生部門或者健康產(chǎn)品監(jiān)管部門也會(huì)隨著監(jiān)管實(shí)踐的豐富而逐步完善化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)的破解方法），因?yàn)楣菜痉ú块T在偵破案件、打擊犯罪方面往往擁有更多的資源、技術(shù)和方法等。為適應(yīng)這種需求，有的國(guó)家食品安全監(jiān)管部門與公安司法部門建立了良好的合作機(jī)制，也有的國(guó)家賦予了食品安全監(jiān)管部門一定的刑事偵查權(quán)力。此外，隨著新原料、新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝的廣泛使用，新的食品安全問題仍將接連不斷地出現(xiàn)?？v觀世界，食品安全的歷史其實(shí)就是一部問題史，而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的無數(shù)探索和實(shí)踐，不斷推動(dòng)著社會(huì)實(shí)現(xiàn)螺旋式甚至跨越式的進(jìn)步。
食品安全問題屬于非傳統(tǒng)安全問題，具有跨國(guó)性、全球性、社會(huì)性、突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性等顯著特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化步伐的加快，各種化學(xué)性和生物性的污染在全球范圍內(nèi)以超乎尋常的廣度和深度擴(kuò)散著。食品安全問題已跨越國(guó)界，嚴(yán)重影響著人類的生存和社會(huì)的發(fā)展，成為人類社會(huì)共同面臨的重大課題。
2000年，世界衛(wèi)生組織召開第53屆世界衛(wèi)生大會(huì)，通過了《關(guān)于食品安全的WHA53.15號(hào)決議》并指出：鑒于食品中致病微生物、生物毒素和化學(xué)污染物有關(guān)的食源性疾病對(duì)世界上成百萬人民的健康造成的嚴(yán)重威脅，大會(huì)敦促成員國(guó)共同采取行動(dòng)來努力提高食品安全的保障水平。2002年，世界衛(wèi)生組織通過《全球食品安全戰(zhàn)略：增進(jìn)健康需要更加安全的食品》，分析了國(guó)際社會(huì)在食品安全方面所面臨的挑戰(zhàn)，提出了全球食品安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是降低食源性疾病對(duì)健康及社會(huì)的影響，并為此提出加強(qiáng)食源性致病菌監(jiān)測(cè)體系等七項(xiàng)具體措施及行動(dòng)方案。2003年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織聯(lián)合出版了《保障食品的安全和質(zhì)量：強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系指南》，強(qiáng)調(diào)在全球范圍內(nèi)，食源性疾病的發(fā)病率日趨上升，食品安全和質(zhì)量要求不斷出現(xiàn)的爭(zhēng)端嚴(yán)重阻礙了國(guó)際食品貿(mào)易的發(fā)展。全球食品貿(mào)易的嶄新環(huán)境促使進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)均要履行重要的義務(wù)，以加強(qiáng)各自的食品安全保障體系。
此后，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織多次召開會(huì)議，研究解決食品安全問題的策略、手段和行動(dòng)。破解食品安全這一世界性難題，已逐步成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)與行動(dòng)。在食品安全領(lǐng)域，沒有哪個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身，也沒有哪個(gè)國(guó)家可以高枕無憂，更沒有那個(gè)國(guó)家可以沾沾自喜。解決食品安全這一非傳統(tǒng)安全問題，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都需要樹立新的安全觀，堅(jiān)持平等、互信、合作、共贏的原則，通過強(qiáng)化協(xié)作共擔(dān)，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)給各方帶來的損失。
無限性需求 有限性供給
食品安全問題與公眾的身體健康和生命安全緊密相聯(lián)。在人類的生存問題基本解決后，各種發(fā)展問題便紛至沓來，且相互疊加，呈現(xiàn)出更大的復(fù)雜性、廣泛性和艱巨性。隨著健康意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的不斷提升，公眾往往對(duì)食品安全問題采取"零容忍"的態(tài)度，要求所有的食品都應(yīng)當(dāng)無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。也就是說，食品安全應(yīng)當(dāng)達(dá)到完美的境地。
消費(fèi)者對(duì)食品安全這種無限性、絕對(duì)性、完美性的需求，源于人的生命和健康的不可侵害性，源于食品提供營(yíng)養(yǎng)、促進(jìn)健康的特殊功能，源于食品一次性消費(fèi)、全民性消費(fèi)、終身性消費(fèi)等顯著特點(diǎn)。公眾對(duì)食品安全的無限性、絕對(duì)性、完美性需求，是推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作不斷接近目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)超越的巨大動(dòng)力。然而，與公眾對(duì)食品安全的無限性需求相比，社會(huì)對(duì)保障食品安全的能力供給則是有限的。這一問題在發(fā)展中國(guó)家存在，在發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，在發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)得更為突出。
首先，食品安全從來就是個(gè)相對(duì)的概念。脫離真空環(huán)境下的絕對(duì)食品安全是不存在的。古希臘有句名言：萬物皆有毒，關(guān)鍵看劑量。中國(guó)古代也有類似的說法，如萬物皆有毒，只要分量足。因此，食品安全問題說到底是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行問題，即食品安全中的危害因素不得超過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的閾值。危害因素被控制在一定限量?jī)?nèi)的食品，就是法律意義上的安全食品。
其次，食品安全問題與人類認(rèn)知水平密切相關(guān)。隨著人類對(duì)食品安全知識(shí)的不斷積累和認(rèn)識(shí)能力的不斷提升，人們對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不斷深化。"瘦肉精"事件就是典型事例。最初"瘦肉精"是作為科技進(jìn)步的成果予以推廣的，后來隨著實(shí)踐的不斷深入，人們才發(fā)現(xiàn)其存在的危害性。事實(shí)上，沒有一定程度的累積，食品安全往往并不以"問題"的形態(tài)展現(xiàn)出來。
再次，食品安全問題與社會(huì)發(fā)展階段密切相關(guān)。食品安全不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步有關(guān)，而且與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理相聯(lián)。影響食品安全的因素可以從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、文化等多方面進(jìn)行分析，這里既有產(chǎn)生決定力的近因，也有發(fā)揮影響力的遠(yuǎn)因。食品安全是多種因素綜合作用的結(jié)果。
所以，食品安全問題在一定程度上是社會(huì)問題乃至人類問題的折射。解決食品安全問題不能僅就食品安全問題論食品安全問題。目前，無論是發(fā)展中國(guó)家，還是發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全問題的破解能力都有待進(jìn)一步提升，而在全球化時(shí)代，有效解決食品安全問題，發(fā)展中國(guó)家比發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著更大的挑戰(zhàn)，承受著更大的壓力。
對(duì)于公眾的食品安全預(yù)期，需要以科學(xué)、理性、務(wù)實(shí)的態(tài)度予以引導(dǎo)。食品消費(fèi)存在偶然風(fēng)險(xiǎn)，這在世界各國(guó)普遍存在。消費(fèi)者進(jìn)行食品消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的選擇。如不購買無生產(chǎn)合格證明的食品，不到無許可證的餐飲服務(wù)單位就餐，不食用國(guó)家法律明令禁止的食品。
在許多國(guó)家和地區(qū)，食品安全監(jiān)管部門的使命往往被定位在最大限度的"減少"和最大限度的"提高"上。所謂最大限度的"減少"，是指最大限度地減少食源性疾病對(duì)個(gè)人、家庭、社會(huì)的影響；所謂最大限度的"提高"，是指最大限度地提高國(guó)民對(duì)食品安全或食品消費(fèi)的信任和信心。
階段性特征 跨越性進(jìn)步
當(dāng)前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域的主要矛盾是廣大人民群眾對(duì)食品安全快速增長(zhǎng)的需求同社會(huì)主義初級(jí)階段相對(duì)滯后的食品安全生產(chǎn)力之間的矛盾。在我國(guó)，食品安全工作具有明顯的階段性特征，這是由我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定的。
改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒓s化水平不斷提升，但食品產(chǎn)業(yè)多、小、散、低的現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重；各級(jí)政府對(duì)食品安全工作的投入力度不斷增大，但廣大基層的食品安全監(jiān)管力量依然較為薄弱；食品安全監(jiān)管體制改革不斷推進(jìn)，但監(jiān)管力量的整合和監(jiān)管效能的提升依然需要強(qiáng)化；食品安全監(jiān)管制度不斷完善，但監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方式方法仍然需要不斷創(chuàng)新。正確認(rèn)識(shí)我國(guó)食品安全的階段性特征，要求必須始終堅(jiān)持實(shí)事求是的思想路線，把理想與現(xiàn)實(shí)有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排、因地制宜、循序漸進(jìn)，推進(jìn)我國(guó)的食品安全不斷取得新進(jìn)展。
改革開放以來，我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)格局發(fā)生了深刻變化，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多元化，消費(fèi)需求多層次，食品產(chǎn)量持續(xù)增加，質(zhì)量逐步提高，食品供給由長(zhǎng)期以來的總體短缺、品種單調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量充足和品種多樣。伴隨著這些變化，我國(guó)食品安全監(jiān)管事業(yè)不斷發(fā)展與進(jìn)步。
近年來，我國(guó)頒布《食品安全法》，食品安全監(jiān)管理念和機(jī)制不斷創(chuàng)新；成立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的高端協(xié)調(diào)；改革食品安全監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的階段目標(biāo)；建立國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，初步確立食品安全科學(xué)監(jiān)管的基礎(chǔ)；加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)步伐，逐步實(shí)現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；深入開展食品安全專項(xiàng)整治和綜合治理，加快破解食品安全突出問題；全面加強(qiáng)食品安全宣傳教育，穩(wěn)步提升全社會(huì)的食品安全意識(shí)。食品安全監(jiān)管工作正在實(shí)現(xiàn)跨越性進(jìn)步，為繼續(xù)深入推進(jìn)食品安全改革和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。今天，我國(guó)已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上謀劃食品安全監(jiān)管工作。
社會(huì)性問題 優(yōu)先性領(lǐng)域
食品安全問題屬于重大社會(huì)問題，其涉及多環(huán)節(jié)、多部門、多層次、多領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)諸多方面有著重要的影響；涉及到每個(gè)人、每個(gè)家庭乃至整個(gè)國(guó)家，倍受社會(huì)的普遍關(guān)注；受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)管理、誠(chéng)信發(fā)育等影響和制約，需要多方面綜合治理。食品安全已成為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域完全可以成為我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要試驗(yàn)田。在食品安全領(lǐng)域，政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等不同的利益相關(guān)者存在著共同的利益基礎(chǔ)--安全。在命運(yùn)共同體下，食品安全治理絕不是單個(gè)利益主體的單邊活動(dòng)，而是多個(gè)利益主體的共同活動(dòng)，是不同利益主體之間的互動(dòng)。許多食品安全風(fēng)險(xiǎn)需要社會(huì)各方面共同認(rèn)識(shí)，共同管理，共同應(yīng)對(duì)。
隨著改革開放的逐步深化，全社會(huì)的食品安全需求不斷提高，食品安全意識(shí)在不斷提升，食品安全視野在不斷拓展，食品安全文化在不斷豐富。在此新的發(fā)展時(shí)期，解決食品安全問題必須堅(jiān)持大社會(huì)治理觀，更加自覺地把食品安全工作放在大趨勢(shì)、大格局中去思考和謀劃，堅(jiān)持多策并舉、綜合施治的工作思路，從理念、法制、體制、機(jī)制、方式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，從責(zé)任、體系、能力、監(jiān)管、考核等方面狠抓落實(shí)。
食品安全屬于基本民生問題，近年來被納入民生改善領(lǐng)域予以強(qiáng)調(diào)。在2011和2012年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中，食品安全工作被列入"加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生"部分，要求各級(jí)政府優(yōu)先重視、優(yōu)先投入、優(yōu)先安排、優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)先保障。相對(duì)于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的突出成就，社會(huì)建設(shè)仍相對(duì)滯后，而食品安全在整個(gè)社會(huì)建設(shè)中還處于薄弱方面。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)將食品安全工作擺在更為突出的位置，在政策支持、經(jīng)費(fèi)投入、隊(duì)伍建設(shè)、項(xiàng)目安排等方面給予更多的傾斜。只有食品安全得到切實(shí)的保障，社會(huì)主義和諧社會(huì)和小康社會(huì)才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
聚焦性關(guān)注 放大性傳播
在食品領(lǐng)域，安全與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)立統(tǒng)一，此消彼長(zhǎng)。有效解決食品安全問題，必須積極預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)?？v觀世界各國(guó)，這種積極預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的成效大多以解決問題的方式展示出來，然而"解決"的過程和結(jié)果往往被人們所忽略，"問題"卻成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。這種聚焦往往會(huì)產(chǎn)生暈輪效應(yīng)，使得簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化，或者局部問題全局化、全局問題局部化，形成光怪陸離的集合與放大現(xiàn)象。在當(dāng)前這樣一個(gè)信息化、全媒體時(shí)代，食品安全問題在許多國(guó)家都容易成為社會(huì)情緒的表達(dá)對(duì)象。食品安全監(jiān)管工作往往被賦予了更大的社會(huì)責(zé)任，在一定程度上超越了其職責(zé)和能力，需要全社會(huì)給予更多的理解。
在信息化、全媒體時(shí)代，食品安全問題被聚焦、集成后往往會(huì)快速性、放大性傳播。食品安全問題往往成為媒體與觀眾的"偏愛".有時(shí)"真理還在穿鞋，謊言卻已走遍天下".在時(shí)空壓縮與時(shí)空延伸現(xiàn)象并存的世界里，食品安全永遠(yuǎn)是風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的領(lǐng)域。在這種環(huán)境下，食品安全問題往往更容易成為公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。食品安全問題的放大，往往是風(fēng)險(xiǎn)影響的放大、社會(huì)情緒的放大、監(jiān)管責(zé)任的放大。當(dāng)前，食品安全工作已成為重大的政治問題和社會(huì)問題，需要從全局性和戰(zhàn)略上科學(xué)把握和積極應(yīng)對(duì)。
全局性建構(gòu) 漸進(jìn)性改革
食品安全工作涉及體制、法制、機(jī)制、文化等多領(lǐng)域，涉及種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通、貯存、銷售、消費(fèi)等多環(huán)節(jié)，涉及監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)、信息、評(píng)價(jià)、宣傳、教育等多要素。應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)安排、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，對(duì)食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性建構(gòu)。這里的建構(gòu)，既包括中央和地方的關(guān)系，也包括行政和技術(shù)的關(guān)系，還包括政府與社會(huì)的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、組織、要素、手段等已基本具備，如何按照科學(xué)監(jiān)管的要求，以最大限度、最佳方式整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、凝聚力量、提升效能，是我國(guó)食品安全監(jiān)管改革所應(yīng)關(guān)注的重要問題。食品安全監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)有明確的預(yù)期目標(biāo)和具體的線路圖，以激勵(lì)和導(dǎo)引社會(huì)各界向著預(yù)期的目標(biāo)不斷努力。
食品安全監(jiān)管改革涉及多方面，核心內(nèi)容是監(jiān)管體制。隨著食品安全監(jiān)管工作不斷走向深入，監(jiān)管體制改革不可避免的成為改革的重點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)已進(jìn)行了多次食品安全監(jiān)管體制改革。在具體監(jiān)管上，實(shí)現(xiàn)了"雙軌"變"單軌"的目標(biāo)，即在一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)上由衛(wèi)生、質(zhì)量?jī)梢乇O(jiān)管變?yōu)橐粋€(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由安全一要素監(jiān)管；在綜合協(xié)調(diào)上，基本實(shí)現(xiàn)了"部分"變"全部"的目標(biāo)，即把跨環(huán)節(jié)、跨部門的監(jiān)管要素從部分納入綜合協(xié)調(diào)到全部統(tǒng)一納入綜合協(xié)調(diào)。我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革取得了階段性成效。從國(guó)際社會(huì)改革來看，食品安全監(jiān)管體制是許多國(guó)家食品安全改革的首選項(xiàng)目。食品安全監(jiān)管體制的選擇往往受到憲政體制、監(jiān)管理念、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)文化等方面的影響。近十年來，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的目標(biāo)始終定位在科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威和高效上。隨著食品安全監(jiān)管工作不斷走向深入，監(jiān)管體制改革已成為改革的重點(diǎn)。食品安全監(jiān)管體制的改革，應(yīng)當(dāng)有利于最大限度地整合監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效能，有利于最大限度地提振國(guó)民對(duì)民生改善、社會(huì)進(jìn)步的信心。
我國(guó)的食品產(chǎn)業(yè)是世界食品產(chǎn)業(yè)的縮影，我國(guó)的食品安全管理是我國(guó)社會(huì)管理的縮影。兩個(gè)"縮影"表明，無論從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，還是從安全監(jiān)管的角度來看，我國(guó)的食品安全工作都處在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代快速轉(zhuǎn)軌的過程。在快速轉(zhuǎn)軌的過程中，我們有進(jìn)步的快樂，也有成長(zhǎng)的煩惱，但成長(zhǎng)本身就是希望。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，食品安全這一世界性難題在我國(guó)必將逐步得以破解，食品安全保障水平也必將不斷提升。
作者簡(jiǎn)介：
徐景和
國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全監(jiān)管司司長(zhǎng)，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)學(xué)士、法學(xué)碩士，北京大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)社科院法學(xué)研究所法學(xué)博士后；曾擔(dān)任食品安全監(jiān)察司副司長(zhǎng)、食品安全協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)、辦公室副主任、國(guó)家食品藥品稽查專員；主要研究領(lǐng)域：食品安全監(jiān)管、司法鑒定改革、判例制度創(chuàng)新；主編《食品安全綜合監(jiān)督探索研究》等多部著作，發(fā)表學(xué)術(shù)論文百余篇。
