理應(yīng)層層把關(guān)的監(jiān)管鏈條，在實(shí)踐中異化為層層推諉和失守的困局。
豬肉是食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)品種。然而，我國(guó)豬肉質(zhì)量安全形勢(shì)卻不容樂(lè)觀。4月以來(lái)，媒體接連曝光了一系列豬肉質(zhì)量安全事件。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)務(wù)院連續(xù)召開(kāi)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，嚴(yán)厲打擊肉類產(chǎn)品摻假售假等違法違規(guī)行為。
豬肉監(jiān)管主要涉及畜牧、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥和公安等部門(mén)，是典型的“多龍治水”。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，畜牧部門(mén)負(fù)責(zé)生豬飼料管理和疫病防治。豬肉批發(fā)商向養(yǎng)殖戶收購(gòu)生豬，工商部門(mén)負(fù)責(zé)核發(fā)豬肉批發(fā)商的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并管理交易過(guò)程中的合同糾紛。生豬出欄時(shí)須接受產(chǎn)地檢疫，畜牧部門(mén)在大型養(yǎng)殖場(chǎng)派駐工作人員，同時(shí)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)接受散戶報(bào)檢。檢疫合格后，畜牧部門(mén)簽發(fā)《產(chǎn)地檢疫合格證》，豬肉批發(fā)商將收購(gòu)的生豬統(tǒng)一委托定點(diǎn)屠宰場(chǎng)代宰。大型養(yǎng)殖場(chǎng)通常不經(jīng)批發(fā)商，直接將生豬運(yùn)往屠宰場(chǎng)代宰。
商務(wù)部門(mén)是生豬屠宰的行業(yè)管理和監(jiān)督管理部門(mén)。屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)檢查核對(duì)每頭進(jìn)場(chǎng)生豬的合格證，并抽檢生豬尿樣，檢測(cè)“瘦肉精”等是否超標(biāo)，之后對(duì)生豬進(jìn)行8小時(shí)健康狀況觀察。此時(shí)下游豬肉銷(xiāo)售商與批發(fā)商進(jìn)行交易。生豬宰殺完畢后，駐場(chǎng)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員進(jìn)行產(chǎn)品檢疫，合格后在胴體上蓋“驗(yàn)訖”印章。所有豬肉須獲得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所簽發(fā)的《動(dòng)物檢疫合格證》和屠宰場(chǎng)出具的《肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證》，方可上市銷(xiāo)售。
到了消費(fèi)環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門(mén)通過(guò)索證索票和查驗(yàn)臺(tái)賬，分別監(jiān)管肉類生產(chǎn)加工企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的豬肉攤販以及餐飲服務(wù)單位，以確保肉品質(zhì)量安全。在上述鏈條中，公安部門(mén)負(fù)責(zé)依法打擊相關(guān)犯罪行為，如非法添加“瘦肉精”、私屠濫宰以及生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒有害豬肉等。
然而，現(xiàn)實(shí)不如制度設(shè)計(jì)那樣完美。根據(jù)職能定位，畜牧部門(mén)對(duì)豬肉質(zhì)量安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著極大關(guān)切，擔(dān)當(dāng)“一手托兩邊”的雙重角色。在基層，縣級(jí)設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧技術(shù)推廣中心，從事動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫和增產(chǎn)增收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站則是縣級(jí)畜牧部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜禽疫病防控。出于關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的慣性，畜牧部門(mén)將主要精力投入到規(guī)模以上養(yǎng)殖場(chǎng)的發(fā)展。
至于產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，筆者訪談的多位畜牧局局長(zhǎng)表達(dá)出“發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題要靠發(fā)展來(lái)解決”的觀念，實(shí)際上是放任態(tài)度，既忽視了規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的后續(xù)質(zhì)量管理，又沒(méi)有精力顧及違法行為高發(fā)的小農(nóng)散養(yǎng)戶。財(cái)政撥款只能保障基層畜牧站的人員工資，更多工作經(jīng)費(fèi)需自籌。由于產(chǎn)地檢疫收費(fèi)有10%的返還，收費(fèi)和發(fā)證就成為畜牧站的主要監(jiān)管手段，其甚至委托沒(méi)有專業(yè)資質(zhì)的協(xié)檢員。原本“合格才發(fā)證”的制度設(shè)計(jì)，異化為“交費(fèi)即發(fā)證”，產(chǎn)地檢疫很大程度上形同虛設(shè)。
到了屠宰環(huán)節(jié)，商務(wù)部門(mén)維持著一種“低水平均衡”。商務(wù)部門(mén)從2008年開(kāi)始組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，目前全系統(tǒng)僅有執(zhí)法人員萬(wàn)余人，算下來(lái)，平均4個(gè)基層單位才有1名執(zhí)法隊(duì)員。而私屠點(diǎn)大都隱蔽在城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域。不法分子租賃企業(yè)廠房和農(nóng)民自建房充當(dāng)私宰點(diǎn)，并配以灶、鍋、刀、水和電等簡(jiǎn)單生產(chǎn)要素，投資成本極低。由于個(gè)別基層群眾自治組織與其存在租金等利益關(guān)聯(lián)，商務(wù)部門(mén)的執(zhí)法行動(dòng)不易獲得基層支持，只能依靠舉報(bào)等方式獲取有限信息，執(zhí)法難度較大。由此，商務(wù)部門(mén)傾向維持一種低水平的均衡：只要不出現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問(wèn)題，便可默認(rèn)私宰現(xiàn)象局部存在。在長(zhǎng)期博弈中，不法商販似乎也摸清了商務(wù)部門(mén)的行為規(guī)律，選擇病害情況較輕的生豬收購(gòu)和私宰，以不致引發(fā)重大食品安全事件。
質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門(mén)負(fù)責(zé)豬肉消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，它們面臨技術(shù)手段的限制。如果說(shuō)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主要依靠發(fā)證進(jìn)行管理，則消費(fèi)環(huán)節(jié)的主要監(jiān)管手段是驗(yàn)證。由于技術(shù)手段欠缺，基層執(zhí)法人員的主要手段局限于索證索票、核對(duì)臺(tái)賬及查看包裝等“土辦法”?？勘∪醯谋O(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施，根本無(wú)法判斷豬肉是否添加了“瘦肉精”或摻雜了其他肉品，監(jiān)管人員在執(zhí)法過(guò)程中主要憑肉品的色澤和觸摸手感，判斷其是否為注水肉或病害肉。盡管各地逐步配備了快檢箱等設(shè)備，但快速檢測(cè)結(jié)果只能用于定性，不具法律效力，也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等高技術(shù)含量工作。而檢疫合格證本身存在諸多瑕疵，索證索票基本失去作用，給監(jiān)督檢查帶來(lái)很大難度。
可見(jiàn)，盡管決策者強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)管，但每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管者都因分殊化的原因而無(wú)法落實(shí)工作。整個(gè)監(jiān)管鏈條中，該管的不想管，想管的無(wú)力管，能管的管不好。發(fā)證部門(mén)寄望于下游驗(yàn)證部門(mén)的嚴(yán)格執(zhí)法，驗(yàn)證部門(mén)則默認(rèn)發(fā)證部門(mén)已從源頭上把好質(zhì)量安全關(guān)。靜態(tài)且單一的發(fā)證、驗(yàn)證手段，與動(dòng)態(tài)且多元的豬肉質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)形成鮮明沖突。理應(yīng)層層把關(guān)的監(jiān)管鏈條，在實(shí)踐中異化為層層推諉和失守的困局。
由于豬肉質(zhì)量具有“從農(nóng)田到餐桌”的全生命周期性，任一環(huán)節(jié)的漏洞都會(huì)影響上下游產(chǎn)品質(zhì)量安全。而監(jiān)管意愿、能力和行動(dòng)的系統(tǒng)性缺失，最終導(dǎo)致監(jiān)管績(jī)效不佳。因消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全問(wèn)題往往引起決策者和輿論關(guān)注，故監(jiān)管者傾向于采取更能見(jiàn)成效的豬肉質(zhì)量專項(xiàng)整治行動(dòng)，力圖迅速拿出成績(jī)向上交差，而缺乏動(dòng)力投入無(wú)害化處理等見(jiàn)效慢的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，于是出現(xiàn)“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)。
本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，行業(yè)管理職能依然留在商務(wù)部。由此可預(yù)見(jiàn)，豬肉質(zhì)量監(jiān)管體制將來(lái)還會(huì)維持分段格局，監(jiān)管能力和技術(shù)支撐等瓶頸也很難在短時(shí)間內(nèi)突破。于是，在既定框架下進(jìn)行政策創(chuàng)新就顯得十分重要。
對(duì)此，提出變分段式監(jiān)管鏈條為立體監(jiān)管體系的設(shè)想，實(shí)現(xiàn)源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合。在源頭上要落實(shí)養(yǎng)殖戶管理畜產(chǎn)品質(zhì)量的主體責(zé)任，同時(shí)讓基層畜牧站真正恢復(fù)公益地位，杜絕“交費(fèi)即發(fā)證”的情況。各部門(mén)要及時(shí)互通信息，加大打擊收購(gòu)病害豬和私屠濫宰的力度。在應(yīng)急時(shí)，監(jiān)管部門(mén)要與公安部門(mén)完善行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制，通過(guò)重判一批危害豬肉質(zhì)量安全犯罪分子，震懾犯罪行為。
豬肉是食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)品種。然而，我國(guó)豬肉質(zhì)量安全形勢(shì)卻不容樂(lè)觀。4月以來(lái)，媒體接連曝光了一系列豬肉質(zhì)量安全事件。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)務(wù)院連續(xù)召開(kāi)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要建立最嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管制度，嚴(yán)厲打擊肉類產(chǎn)品摻假售假等違法違規(guī)行為。
豬肉監(jiān)管主要涉及畜牧、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥和公安等部門(mén)，是典型的“多龍治水”。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，畜牧部門(mén)負(fù)責(zé)生豬飼料管理和疫病防治。豬肉批發(fā)商向養(yǎng)殖戶收購(gòu)生豬，工商部門(mén)負(fù)責(zé)核發(fā)豬肉批發(fā)商的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并管理交易過(guò)程中的合同糾紛。生豬出欄時(shí)須接受產(chǎn)地檢疫，畜牧部門(mén)在大型養(yǎng)殖場(chǎng)派駐工作人員，同時(shí)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)接受散戶報(bào)檢。檢疫合格后，畜牧部門(mén)簽發(fā)《產(chǎn)地檢疫合格證》，豬肉批發(fā)商將收購(gòu)的生豬統(tǒng)一委托定點(diǎn)屠宰場(chǎng)代宰。大型養(yǎng)殖場(chǎng)通常不經(jīng)批發(fā)商，直接將生豬運(yùn)往屠宰場(chǎng)代宰。
商務(wù)部門(mén)是生豬屠宰的行業(yè)管理和監(jiān)督管理部門(mén)。屠宰場(chǎng)負(fù)責(zé)檢查核對(duì)每頭進(jìn)場(chǎng)生豬的合格證，并抽檢生豬尿樣，檢測(cè)“瘦肉精”等是否超標(biāo)，之后對(duì)生豬進(jìn)行8小時(shí)健康狀況觀察。此時(shí)下游豬肉銷(xiāo)售商與批發(fā)商進(jìn)行交易。生豬宰殺完畢后，駐場(chǎng)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員進(jìn)行產(chǎn)品檢疫，合格后在胴體上蓋“驗(yàn)訖”印章。所有豬肉須獲得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所簽發(fā)的《動(dòng)物檢疫合格證》和屠宰場(chǎng)出具的《肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證》，方可上市銷(xiāo)售。
到了消費(fèi)環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門(mén)通過(guò)索證索票和查驗(yàn)臺(tái)賬，分別監(jiān)管肉類生產(chǎn)加工企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的豬肉攤販以及餐飲服務(wù)單位，以確保肉品質(zhì)量安全。在上述鏈條中，公安部門(mén)負(fù)責(zé)依法打擊相關(guān)犯罪行為，如非法添加“瘦肉精”、私屠濫宰以及生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒有害豬肉等。
然而，現(xiàn)實(shí)不如制度設(shè)計(jì)那樣完美。根據(jù)職能定位，畜牧部門(mén)對(duì)豬肉質(zhì)量安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著極大關(guān)切，擔(dān)當(dāng)“一手托兩邊”的雙重角色。在基層，縣級(jí)設(shè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和畜牧技術(shù)推廣中心，從事動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫和增產(chǎn)增收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站則是縣級(jí)畜牧部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)畜牧業(yè)生產(chǎn)和畜禽疫病防控。出于關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的慣性，畜牧部門(mén)將主要精力投入到規(guī)模以上養(yǎng)殖場(chǎng)的發(fā)展。
至于產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，筆者訪談的多位畜牧局局長(zhǎng)表達(dá)出“發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題要靠發(fā)展來(lái)解決”的觀念，實(shí)際上是放任態(tài)度，既忽視了規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的后續(xù)質(zhì)量管理，又沒(méi)有精力顧及違法行為高發(fā)的小農(nóng)散養(yǎng)戶。財(cái)政撥款只能保障基層畜牧站的人員工資，更多工作經(jīng)費(fèi)需自籌。由于產(chǎn)地檢疫收費(fèi)有10%的返還，收費(fèi)和發(fā)證就成為畜牧站的主要監(jiān)管手段，其甚至委托沒(méi)有專業(yè)資質(zhì)的協(xié)檢員。原本“合格才發(fā)證”的制度設(shè)計(jì)，異化為“交費(fèi)即發(fā)證”，產(chǎn)地檢疫很大程度上形同虛設(shè)。
到了屠宰環(huán)節(jié)，商務(wù)部門(mén)維持著一種“低水平均衡”。商務(wù)部門(mén)從2008年開(kāi)始組建綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，目前全系統(tǒng)僅有執(zhí)法人員萬(wàn)余人，算下來(lái)，平均4個(gè)基層單位才有1名執(zhí)法隊(duì)員。而私屠點(diǎn)大都隱蔽在城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域。不法分子租賃企業(yè)廠房和農(nóng)民自建房充當(dāng)私宰點(diǎn)，并配以灶、鍋、刀、水和電等簡(jiǎn)單生產(chǎn)要素，投資成本極低。由于個(gè)別基層群眾自治組織與其存在租金等利益關(guān)聯(lián)，商務(wù)部門(mén)的執(zhí)法行動(dòng)不易獲得基層支持，只能依靠舉報(bào)等方式獲取有限信息，執(zhí)法難度較大。由此，商務(wù)部門(mén)傾向維持一種低水平的均衡：只要不出現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問(wèn)題，便可默認(rèn)私宰現(xiàn)象局部存在。在長(zhǎng)期博弈中，不法商販似乎也摸清了商務(wù)部門(mén)的行為規(guī)律，選擇病害情況較輕的生豬收購(gòu)和私宰，以不致引發(fā)重大食品安全事件。
質(zhì)監(jiān)、工商和食藥部門(mén)負(fù)責(zé)豬肉消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，它們面臨技術(shù)手段的限制。如果說(shuō)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主要依靠發(fā)證進(jìn)行管理，則消費(fèi)環(huán)節(jié)的主要監(jiān)管手段是驗(yàn)證。由于技術(shù)手段欠缺，基層執(zhí)法人員的主要手段局限于索證索票、核對(duì)臺(tái)賬及查看包裝等“土辦法”?？勘∪醯谋O(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施，根本無(wú)法判斷豬肉是否添加了“瘦肉精”或摻雜了其他肉品，監(jiān)管人員在執(zhí)法過(guò)程中主要憑肉品的色澤和觸摸手感，判斷其是否為注水肉或病害肉。盡管各地逐步配備了快檢箱等設(shè)備，但快速檢測(cè)結(jié)果只能用于定性，不具法律效力，也無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等高技術(shù)含量工作。而檢疫合格證本身存在諸多瑕疵，索證索票基本失去作用，給監(jiān)督檢查帶來(lái)很大難度。
可見(jiàn)，盡管決策者強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的監(jiān)管，但每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管者都因分殊化的原因而無(wú)法落實(shí)工作。整個(gè)監(jiān)管鏈條中，該管的不想管，想管的無(wú)力管，能管的管不好。發(fā)證部門(mén)寄望于下游驗(yàn)證部門(mén)的嚴(yán)格執(zhí)法，驗(yàn)證部門(mén)則默認(rèn)發(fā)證部門(mén)已從源頭上把好質(zhì)量安全關(guān)。靜態(tài)且單一的發(fā)證、驗(yàn)證手段，與動(dòng)態(tài)且多元的豬肉質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)形成鮮明沖突。理應(yīng)層層把關(guān)的監(jiān)管鏈條，在實(shí)踐中異化為層層推諉和失守的困局。
由于豬肉質(zhì)量具有“從農(nóng)田到餐桌”的全生命周期性，任一環(huán)節(jié)的漏洞都會(huì)影響上下游產(chǎn)品質(zhì)量安全。而監(jiān)管意愿、能力和行動(dòng)的系統(tǒng)性缺失，最終導(dǎo)致監(jiān)管績(jī)效不佳。因消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全問(wèn)題往往引起決策者和輿論關(guān)注，故監(jiān)管者傾向于采取更能見(jiàn)成效的豬肉質(zhì)量專項(xiàng)整治行動(dòng)，力圖迅速拿出成績(jī)向上交差，而缺乏動(dòng)力投入無(wú)害化處理等見(jiàn)效慢的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，于是出現(xiàn)“整治—反彈—再整治—再反彈”的循環(huán)。
本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，行業(yè)管理職能依然留在商務(wù)部。由此可預(yù)見(jiàn)，豬肉質(zhì)量監(jiān)管體制將來(lái)還會(huì)維持分段格局，監(jiān)管能力和技術(shù)支撐等瓶頸也很難在短時(shí)間內(nèi)突破。于是，在既定框架下進(jìn)行政策創(chuàng)新就顯得十分重要。
對(duì)此，提出變分段式監(jiān)管鏈條為立體監(jiān)管體系的設(shè)想，實(shí)現(xiàn)源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合。在源頭上要落實(shí)養(yǎng)殖戶管理畜產(chǎn)品質(zhì)量的主體責(zé)任，同時(shí)讓基層畜牧站真正恢復(fù)公益地位，杜絕“交費(fèi)即發(fā)證”的情況。各部門(mén)要及時(shí)互通信息，加大打擊收購(gòu)病害豬和私屠濫宰的力度。在應(yīng)急時(shí)，監(jiān)管部門(mén)要與公安部門(mén)完善行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制，通過(guò)重判一批危害豬肉質(zhì)量安全犯罪分子，震懾犯罪行為。
